Historia de la Normalización Tributaria en Colombia: De 2015 a 2026
Historia de las normalizaciones tributarias en Colombia (2015-2026). Ley 1739, Decreto 1474, tarifas y recomendaciones de expertos.
Historia de la Normalización Tributaria en Colombia: De 2015 a 2026
El 29 de diciembre de 2025, el Gobierno colombiano revivió una figura que muchos expertos consideraban agotada: el impuesto complementario de normalización tributaria. A través del Decreto 1474, expedido en el marco de la emergencia económica, se abre una nueva ventana para que contribuyentes con activos omitidos o pasivos inexistentes regularicen su situación pagando una tarifa del 19%, la más alta en la historia de esta figura.
Esta sexta oportunidad de normalización en una década plantea interrogantes fundamentales: ¿Qué tan efectivas han sido estas medidas? ¿Por qué el Estado sigue recurriendo a ellas? ¿Y qué deben considerar los contribuyentes antes de acogerse?
La normalización de 2026: contexto de emergencia
El Decreto Legislativo 1474 de 2025 establece el impuesto complementario de normalización tributaria para el año gravable 2026, como parte de un paquete de medidas extraordinarias destinado a recaudar $11,1 billones de pesos para cubrir el déficit del Presupuesto General de la Nación.
Características de la normalización 2026: Tarifa del 19% sobre el costo fiscal de activos omitidos o el valor fiscal de pasivos inexistentes al 1 de enero de 2026. Plazo para declarar y pagar: 31 de julio de 2026.
Los artículos 24 a 28 del Decreto 1474 establecen que podrán acogerse los contribuyentes del impuesto sobre la renta o de regímenes sustitutivos que posean activos no declarados o que hayan incluido pasivos sin soporte real en sus declaraciones. La base gravable puede determinarse por el costo fiscal histórico o mediante autoavalúo comercial debidamente soportado.
Los beneficios de normalizar incluyen que no se genera comparación patrimonial, no hay renta líquida gravable por los activos declarados, no se aplican sanciones en otros impuestos (renta, IVA, patrimonio), y no se deriva acción penal, salvo que se acredite origen ilícito de los recursos.
Sin embargo, esta normalización llega en un contexto jurídico incierto. Firmas como Chapman Wilches y Holland & Knight han señalado que el Decreto 1474 podría ser declarado inexequible por la Corte Constitucional, lo que generaría efectos retroactivos. Esta incertidumbre añade un elemento de riesgo que los contribuyentes deben evaluar cuidadosamente.
Evolución histórica: de 2015 a 2022
La normalización tributaria como instrumento de política fiscal en Colombia tiene su origen en la Ley 1739 de 2014, sancionada durante el gobierno de Juan Manuel Santos. Esta ley creó el impuesto complementario de normalización tributaria como mecanismo de lucha contra la evasión, complementario al entonces impuesto a la riqueza.
Primera etapa: Ley 1739 de 2014 (años gravables 2015-2017)
La primera normalización estableció una ventana de tres años con tarifas escalonadas:
| Año Gravable | Tarifa | Contribuyentes | Activos Normalizados | Recaudo |
|---|---|---|---|---|
| 2015 | 10% | 2.185 | $2,8 billones | $349.350 millones |
| 2016 | 11% | 4.185 | $5,2 billones | $528.989 millones |
| 2017 | 13% | 8.101 | $11,3 billones | $1,8 billones |
| Total 2015-2017 | - | 14.471 | $19,3 billones | $2,3 billones |
El año 2017 registró el mayor número de participantes y el mayor recaudo de toda la historia de normalizaciones. Según César Camilo Cermeño, socio del área Tributaria de DLA Piper Martínez Beltrán, este resultado se explica porque en la reforma tributaria de 2016 (Ley 1819) se fortalecieron las medidas contra la omisión de activos, incluyendo penas privativas de libertad de 48 a 162 meses para quienes fueran detectados posteriormente.
De los $11,3 billones normalizados en 2017, el 81% correspondió a activos omitidos en el exterior ($9,2 billones), mientras que los activos omitidos en el país sumaron $1,4 billones. Los pasivos inexistentes representaron una proporción menor.
Dato clave: El 88,4% de los activos normalizados en 2017 correspondió a personas naturales. Solo el 11,6% fue declarado por personas jurídicas.
Segunda etapa: Leyes 1943 de 2018 y 2010 de 2019
Tras anunciarse que 2017 sería la "última oportunidad", el gobierno de Iván Duque incluyó nuevamente la normalización en la Ley de Financiamiento 1943 de 2018, con una tarifa del 13%. Cuando esta ley fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, la Ley de Crecimiento Económico 2010 de 2019 mantuvo la figura con una tarifa del 15% para el año 2020.
| Año Gravable | Ley | Tarifa | Contribuyentes | Activos Normalizados | Recaudo |
|---|---|---|---|---|---|
| 2019 | 1943 de 2018 | 13% | 5.396 | $13,4 billones | $1,1 billones |
| 2020 | 2010 de 2019 | 15% | 4.757 | $4,9 billones | $629.201 millones |
El resultado de 2019 fue notable: según José Andrés Romero, entonces director de la DIAN, los activos y pasivos normalizados ascendieron a $13,4 billones, un 185% más de lo normalizado anualmente entre 2015 y 2017. Además, cerca de $4 billones fueron repatriados a Colombia.
Sin embargo, para 2020 el recaudo cayó a menos de la mitad del año anterior, evidenciando un patrón que los expertos habían advertido: cada normalización sucesiva tiende a captar menos recursos porque la bolsa de activos ocultos se va agotando.
Tercera etapa: Ley 2155 de 2021
La Ley de Inversión Social 2155 de 2021 estableció una nueva normalización para 2022 con tarifa del 17%. Esta vez, la medida no estuvo acompañada de un impuesto al patrimonio paralelo.
| Año Gravable | Ley | Tarifa | Activos Normalizados | Recaudo |
|---|---|---|---|---|
| 2022 | 2155 de 2021 | 17% | $2,4 billones | $373.588 millones |
El recaudo continuó su tendencia descendente. Según datos de la DIAN, en 2022 se declararon $446.428 millones en activos omitidos del exterior que fueron repatriados, otros $1,04 billones que permanecieron afuera, y $477.927 millones en activos omitidos en el país.
Pausa en 2023-2025
La reforma tributaria del presidente Gustavo Petro (Ley 2277 de 2022) no incluyó normalización tributaria. Durante este período, la DIAN publicó un informe titulado "Por qué no es conveniente para Colombia hacer una nueva normalización tributaria", argumentando que las sucesivas amnistías debilitaban la cultura tributaria y el recaudo de mediano plazo.
Análisis consolidado: patrones y tendencias
Al analizar la década de normalizaciones tributarias en Colombia, emergen patrones claros:
Evolución de tarifas
| Período | Tarifa | Incremento vs. anterior |
|---|---|---|
| 2015 | 10% | Base |
| 2016 | 11% | +1 punto |
| 2017 | 13% | +2 puntos |
| 2019 | 13% | Sin cambio |
| 2020 | 15% | +2 puntos |
| 2022 | 17% | +2 puntos |
| 2026 | 19% | +2 puntos |
La tarifa ha aumentado consistentemente, pasando de 10% en 2015 a 19% en 2026, un incremento de 9 puntos porcentuales en una década. Esto refleja el intento del Estado de hacer menos atractiva la estrategia de "esperar la próxima normalización".
Recaudo decreciente
Según datos de la DIAN, cada normalización ha producido aproximadamente la mitad del recaudo de la anterior desde 2019:
| Período | Recaudo | Tendencia |
|---|---|---|
| 2019 | $1,1 billones | Pico post-2017 |
| 2020 | $629 mil millones | -43% |
| 2022 | $374 mil millones | -41% |
Este patrón sugiere que el universo de activos ocultos susceptibles de normalización se ha reducido significativamente, ya sea porque los contribuyentes se han acogido a programas anteriores o porque han encontrado otras formas de regularizar o mantener ocultos sus activos.
Concentración de la riqueza normalizada
Un hallazgo revelador de los estudios de la DIAN es que el 0,5% de los adultos más ricos de Colombia normalizó el 91% de todo el dinero declarado por personas naturales en las normalizaciones de 2019 y 2020. El 97% de quienes participaron en la normalización de 2019 pertenecía al 5% de adultos con mayor patrimonio líquido del país.
Países con mayor normalización: Los principales países desde donde se han normalizado activos son Panamá, Estados Unidos, Islas Vírgenes, Bahamas, Reino Unido, Suiza, Islas Caimán, Curazao y España.
Lo que recomiendan los expertos
La decisión de acogerse a una normalización tributaria requiere análisis cuidadoso. Los principales tributaristas del país ofrecen perspectivas que vale la pena considerar.
Argumentos a favor de normalizar
Juan Guillermo Ruiz, socio de Posse Herrera Ruiz, señala que la normalización representa una oportunidad para quienes tienen situaciones irregulares de ponerse al día con una tarifa significativamente menor a las sanciones que enfrentarían si la DIAN los detecta. La sanción por inexactitud puede llegar al 200% del mayor valor del impuesto a cargo, más la posibilidad de penas privativas de libertad de 4 a 9 años para montos superiores a 5.000 UVT.
Como expresó José Andrés Romero cuando era director de la DIAN: "Hay que aprovechar la oportunidad para jugarle limpio al país antes de que la entidad inicie los procesos de fiscalización correspondientes."
Jairo Higuita, analista tributario, destaca que "la consecuencia de esta norma no es solamente el incremento del recaudo, sino que con esta iniciativa los activos entran al torrente tributario. Por lo que todas las rentas que esos activos generen son gravadas, también se paga renta presuntiva e impuesto al patrimonio por esos activos."
Argumentos en contra y precauciones
Luis Carlos Reyes, director del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, advierte que "no es bueno vivir en un estado constante de normalización tributaria." El Instituto Nacional de Contadores Públicos señala que "la normalización por un lado genera para el fisco caja a corto plazo, pero incentiva la evasión a mediano plazo", porque los contribuyentes aprenden a esperar la próxima amnistía.
Adrián Rodríguez, socio de Lewin & Wills, resume la complejidad del entorno: "El derecho tributario es ridículamente cambiante." Esto implica que las decisiones tomadas hoy pueden verse afectadas por cambios normativos futuros.
Riesgo específico de 2026: incertidumbre constitucional
Para la normalización de 2026, existe un factor adicional de riesgo. Chapman Wilches y Holland & Knight han señalado que "tanto la declaratoria de emergencia del Decreto 1390 de 2025 como el Decreto 1474 de 2025 no superan los juicios de sobrevinencia, gravedad, inminencia y necesidad", por lo que podrían ser declarados inexequibles por la Corte Constitucional.
Si esto ocurriera, podría haber efectos retroactivos que generen incertidumbre sobre la validez de las normalizaciones realizadas. Sin embargo, Holland & Knight también aclara que la normalización "no genera sanciones adicionales ni consecuencias penales, como tampoco comparación patrimonial, siempre que se cumplan los requisitos."
Recomendaciones prácticas
Los expertos coinciden en varios puntos:
Buscar asesoría especializada: Dado el contexto de incertidumbre, es fundamental contar con abogados tributaristas que puedan evaluar cada caso particular y sus riesgos.
Evaluar el costo-beneficio: Comparar el 19% de normalización contra las sanciones potenciales (200% más prisión) y la probabilidad de detección, considerando que Colombia ahora intercambia información automática con 134 jurisdicciones.
Considerar la repatriación: Si se normalizan activos del exterior, traerlos a Colombia puede generar beneficios adicionales y reduce el riesgo de detección futura por intercambio de información.
Documentar adecuadamente: Conservar todos los soportes del costo fiscal o el avalúo comercial de los activos normalizados para futuras verificaciones.
Monitorear la Corte Constitucional: Estar atentos al pronunciamiento sobre la constitucionalidad del Decreto 1474, que definirá la seguridad jurídica de las medidas.
El futuro de las normalizaciones
La DIAN ha argumentado que gracias al fortalecimiento de las normas internacionales para luchar contra la evasión y compartir información (CRS, FATCA, acuerdos multilaterales OCDE), ya no debería ser necesario realizar más jornadas de normalización. Colombia recibe información de 134 jurisdicciones, lo que reduce significativamente la capacidad de ocultar activos en el exterior.
Sin embargo, la recurrencia de estas medidas (seis en una década) sugiere que mientras existan necesidades fiscales urgentes y bolsas de activos ocultos por regularizar, los gobiernos seguirán considerando esta herramienta.
La normalización de 2026, nacida de una emergencia económica y no de una ley ordinaria del Congreso, representa un precedente particular. Su validez dependerá del control constitucional, y su éxito dependerá de cuántos contribuyentes decidan acogerse en medio de la incertidumbre jurídica.
Importante: La decisión de normalizar activos o pasivos tiene implicaciones legales, tributarias y potencialmente penales significativas. Este artículo es informativo y no constituye asesoría legal. Consulte con un abogado tributarista calificado antes de tomar cualquier decisión.
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Última actualización: Enero 2026
Fuentes: Decreto Legislativo 1474 de 2025, DIAN, Ley 1739 de 2014, Ley 1943 de 2018, Ley 2010 de 2019, Ley 2155 de 2021, análisis de Holland & Knight, Chapman Wilches, PGP Abogados, Posse Herrera Ruiz, DLA Piper, Lewin & Wills, Instituto Nacional de Contadores Públicos, El Tiempo, Semana, Portafolio, La República.